| 关于县域经济发展体制、机制、制度创新的若干思考 |
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| 2005-12-26 16:43 文章来源：上杭县外经局 |
| 文章类型：转载 内容分类：调研 |
发展县域经济，是破解“三农”难题，推进工业化、城镇化、现代化，统筹城乡协调发展，加快全面建设小康社会进程的重大举措。作为山区经济欠发达县，在基础薄弱、各方面条件不够完善的情况下，如何解放思想，与时俱进，改革创新，在推进体制、机制、制度创新上狠下功夫，全方位激发发展活力和动力，争创新的比较优势和后发优势，推动县域经济跨越式发展，是我们面临的一个重大课题。
一、近几年的有益实践与探索
1、探索县域经济破解难题的工作机制。针对县域经济发展中面临发展慢、财力弱、筹资难、计生难等一系列困难和问题，不断更新观念，突出运作、操作和工作，开拓思路，破解难题。一是对改革和发展中遇到的一些重点、难点、热点问题，坚持实践—理论—再实践的原则，通过领导点题、基层调研、专题研讨、专题论坛、专家咨询、领导务虚会等形式，集思广益、集中民智后，再提交县委、县政府集体决策，以增强政策措施的针对性、可行性和可操作性。如两年多来先后举办金融论坛、水业论坛、财税论坛、人口与计生论坛等活动，取得了实在效果。二是按照“凡是不涉及党和国家机密的政务活动，实行最大限度的公开、透明”的原则，全面推行重大决策公示制度和听证制度。如专门聘请20名政府工作顾问、100名社会义务听证员，4名法律顾问，参与政务决策。对县城规划调整、二环路和工业区规划建设等重大问题以及城区水价等群众生活关系密切的问题，都通过政务公示、政府决策听证、社会公开专题听证会等多种形式，增强政务透明度，推进决策民主化、科学化。在实践中，我们深深体会到公开、公平、公正是解决各项“疑难杂症”的有力武器。
2、探索激发乡镇活力的财政体制。针对乡镇财政薄弱、债务沉重、难以维持的现状，我们采取了一系列让利乡镇、为乡镇减负的财政激励措施。一是通过采取调整基数、超收分成奖励的县乡财政体制，近两年增加乡镇财政收入661万元，县财调度兑现体制奖励现金480万元补助乡镇。二是调整产业发展利益分配机制，有效地调动了乡镇培植财源的积极性。如制定“飞地工业”政策，对乡镇招商引资在县工业园区上项目的，新增税收作为乡镇税收；近两年从烤烟税中提取奖励基金607万元，直接奖励乡镇、村干部和烟农。三是建立化解乡镇债务机制。通过严格控制乡镇举借新债，对当年预算内外收支平衡的实行1:1配套奖励，乡镇债务从2000年的25712万元下降至21103万元，年均减债1536万元。四是实行县财统一发放乡镇教师及卫生院、司法所等部门人员工资，每年每个乡镇平均减负60万元以上，乡镇预算内赤字额从2001年的2265万元下降至847万元，年均减赤709万元。五是通过妥善处理乡镇自收自支人员、计生服务所人员、农村学校自收自支人员、农税助征员等问题，精简财政供养人员318人，每年每个乡镇平均减少人员经费支出25万元。
3、创新县域经济发展筹融资体制。县域经济发展资金不足、筹融资困难是制约山区经济欠发达县发展的一大瓶颈。近年来，我们积极探索创新筹融资体制。一是着力优化县域金融环境，争取信贷投入。积极转化“金融与上杭经济发展”论坛成果，出台《关于切实加强金融工作的实施意见》等政策性文件，加强社会信用体系建设，创新贷款担保机制，建立信贷激励机制，进一步优化了县域金融环境，有效缓解了“贷款难”与“难贷款”矛盾。如建立了500多家企业、2500多名机关事业单位工作人员和9万多户农户的经济、信用档案，培育了1个信用乡、11家信用企业、22个信用村、4700多户信用户；组建了中兴、兴诚等3家股份制担保有限公司。近几年，金融机构各项存贷款余额大幅攀升，不良贷款率却大幅下降，2003年末不良贷款率下降至6.27%，为全省最低。二是实行国有土地使用权、矿产资源勘探采选、木材采伐指标、水电资源开发权及城区供气、供水特许经营权等公共资源公开拍卖转让制度，既杜绝“暗箱操作”、人情审批，又增加了财政收入。2003年，仅水电资源开发权的拍卖转让一项，县财增加收入600多万元。三是通过整合、盘活国有资产筹措发展资金。如将职业中专学校资产与县林产化工厂土地、房产进行置换，新办上杭县高级中学，原职业中专资产由县国有资产投资经营公司统一运作，引进民营资本兴办实验中学。同时通过统一管理运营国有企业及县直行政事业单位资产，推进资源整合、盘活，加快国企产权制度改革，有效解决国企下岗职工、离退休人员的养老、医疗等社会保障问题。四是采取整合职能、资金捆绑、资源共享的办法，集中财力实施了庐丰和古田现代农业示范园区、琴岗路、金岗山广场、西普陀景区旅游公路等一批重点项目建设。
4、创新公共事业建设管理体制。一是创新教育办学体制。教育支出是县级财政支出的重点，每年教育事业费预算支出约占县本级预算支出的45%。两年多来，通过大力推进中小学布局结构调整、教师队伍结构调整和学校后勤社会化，有效地促进了教育事业适度超前发展，教育工作走在全市前列。中小学布局结构调整方面，结合实施大城关战略，按15万人的居住要求，在城区新办完（高）中2所、民办完中1所，将高中教育相对集中到城区，同时，根据我县各地人口出生周期及生源预测情况，按照成熟一所、撤并一所的原则，将上杭第二职专与城效职高合并，撤并完小23所、初小43所、教学点87个，进一步优化了教育资源配置，提高了办学质量和效益。教师队伍结构调整方面，针对我县高中教师不足、初中教师暂缺、小学教师富余的现状，近两年通过从初中选调56名符合条件的优秀老师到高中任教，从小学选调139名教师到初中任教，从大专毕业生中临时选聘197名教师到初中任教（聘用期2年），既保证了中小学教育的师资需求，优化了教师队伍结构，又减轻了今后教师分流的压力，减少了财政供养人员。通过出台扶持政策，吸引民营资本1100多万元，参与学校食堂、学生宿舍等基础设施建设及后勤服务，变财政投资为民间投资，既减轻了财政负担，又极大地改善了教育办学条件。二是推进市政公用设施服务社会化、市场化运作。在计划经济下，政府是市政服务的唯一提供者和生产者，承担了市政服务的所有责任和风险，财政负担重。近几年，坚持政府监管与市场竞争有机结合，鼓励民营资本投资市政公用服务设施。如引入民营企业三和供水公司投资2000多万元建设城区第二水源工程的管网、供水工程，解决城区供水紧张与政府投入不足矛盾；将城关水上运动中心闸坝工程及坝后电站开发权对外公开招投标，选择要求政府投入最少的业主投资建设，使政府投资由原来的2960万元下降至345万元；制订土地、税费优惠政策，以最低售价向社会公开竞标，建设东环小区限价商品房415套近6万平方米，解决了困难干部、教师、乡镇工作人员及特困居民1465人的住房困难；将城区学校运动场与社区活动广场建设有机结合起来，在城区规划新建3个开放式运动场，避免了不必要的重复建设，节约建设资金近千万元。三是鼓励兴办民间职业培训机构和劳务输出组织，由政府统一整合社会各方面教育培训资源，建立完善“村发动、乡组织、县培训”的工作机制，近两年组织农村劳动力转移就业引导性培训3.75万人、农村劳动力转移就业职业技能鉴定培训3500人、农业实用技术培训13万人次，有效增强农村劳动者素质和就业竞争能力，提高了农村劳务开发水平。
5、创新政府工作制度。一是制定了《上杭县政府工作的基本原则》，规定政府工作必须坚持有效为人民服务，改革创新，团结务实，高效率低成本运行，有所为有所不为，公开透明、廉洁从政、依法行政，民主集中、科学决策，艰苦创业和坚持党的领导和人大、政协、社会监督等九条基本原则，并提交县十三届人大四次会议讨论通过后，印发给政府工作人员，作为政府工作的基本规范。同时，县政府始终坚持“五个立足”，即立足于面对每一个矛盾和问题，立足于办好每一件事，立足于抓好每一个项目，立足于用好每一分钱，立足于调动每一个干部的主动性和创造性。二是对县域经济发展各个领域出现的工程招投标、国有土地和资产转让、政府采购、城区摩托车营运、路灯管理、水资源开发等方面的矛盾和问题，不是“头痛医头、脚痛医脚”，而是按照实际、实用、实效和标本兼治的原则，通过制订可行性、操作性强的管理办法，引导规范各方行为。如近几年实行建筑工程最低、最高限价招投标制，既降低了建设投资成本，又避免了因无序竞标而造成的工程质量等问题；完善政府采购制度，扩大采购范围，特别是2003年在全市率先实行行政事业单位小车统一保险政府采购招标，每年节约保险费支出80多万元。三是坚持把公开、公平、公正的原则贯穿于政府各项工作始终。对国有资产处置、工程招投标、人事调配、毕业生安排等一些群众关注的问题，都实行“阳光操作”，近几年我县工程招投标率和国有土地、资产公开拍卖率均达到100%；四是推进政府管理创新。建立完善政府工作督查落实、告知承诺、绩效考评、安全环保责任追究、森林防火责任追究以及干部经济责任审计监督、重大工程结算联审等规章制度，通过制度来规范政府行为，强化内部监督，确保政令畅通，提高工作效率。如在工作督查落实方面，制订了督查落实工作行政首长责任制。一次不落实给予单位正职通报批评，再次不落实由县政府领导找单位负责人谈话，并给予效能告诫，第三次不落实由县政府党组提请县委对单位负责人进行职务调整。三年来，县政府对社会作出的承诺、乡镇科局的请求件及各类信访件，都能做到事事有回音、件件有落实，从而有效减少了各种矛盾的积累，各类信访特别是越级上访呈减少趋势，树立了政府诚信务实、对民负责的较好形象。
6、搞活干部工作激励机制。为打破干好干坏一个样的平均主义现象，坚持以人格的力量感染人，以真诚和谐的环境凝聚人，以事业的追求激励人，不断完善选优用优、效率优先的激励机制，奖勤罚懒、奖优罚劣，努力营造谋事、干事、成事的良好氛围。一是改革和完善乡镇目标管理考评办法，坚持以定量考评为主，重点突出经济发展硬指标，同时又体现公平和可操作性。二是对金融信贷、农村公路建设、项目开发、招商引资等重点工作和重点项目建设，建立专项奖励制度，重奖重罚。如2002年—2003年度，县财政兑现“金融机构信贷贡献奖”奖金45万元。三是按照公开、公平、公正的原则，进一步规范干部城乡调配、住房调配、职称评聘等方面制度，调动干部工作积极性，增强干部队伍活力。如推行事业单位人员聘用制度和新补充工作人员公开招聘制度，实行县直机关事业单位干部和城区学校教师公开选调制度，偏僻山村教师职称评聘倾斜制度等。四是严爱结合管理干部。对干部，在政治上、工作上、纪律上严格要求，在生活上关心爱护，如出台干部信用证政策，鼓励干部利用业余时间和节假日，利用银行贷款，搞一些项目，通过合法渠道增加收入；采取政府适当贴补的方式，每年安排兴建一批限价微利商品房，鼓励干部用好住房公积金政策，改善基层低收入干部职工、教师及城区拆迁户的住房条件；每年统一安排全县机关事业单位干部进行一次体检，等等。
近几年的实践使我们深深体会到，大政方针确定后，在落实过程中，许多问题的症结在体制、机制，难点在体制、机制，突破也在体制、机制。县域经济体制、机制、制度创新，既是一个上下互动、前后互动的过程，也是一个需要不断完善探索的过程。体制创新是根本，搞活机制是关键，完善制度是保障。
当前，我县县域经济发展过程中，许多领域的管理还沿用传统体制，与市场经济发展不相适应；在具体运作上，机制不够灵活；诸多方面的管理制度不够完善，有待今后实践中不断探索，不断完善。
二、推进县域经济体制、机制、制度创新的思路
随着经济全球一体化步伐的加快，市场经济的竞争，特别是山区县域经济的竞争，实质是政府行为的竞争，某种程度上也是体制、机制运作、操作的竞争。县域经济发展能不能长盛不衰，关键取决于我们能否在体制、机制、制度创新上取得突破。今后，必须在以下几个方面进行探索：
（一）创新县域产业集群发展机制。一是创新发展思路。利用闽粤赣边交通枢纽区位优势、自然资源优势、人力资源优势，按照“产业链招商、产学研结合、股份制运作、优质化服务”的思路，坚持招商引资与引智相结合，坚持以优越的投资环境吸引人、以优质的政府服务感动人、以优美的人居环境留住人，重点扶持发展矿产冶金产业和光电产业，不断延伸产业链，壮大产业群。二是创新扶持机制。坚持算大帐、算发展帐，专项扶持与个案扶持相结合，综合运用计划、财税等多种调控手段，引导和扶持优势特色产业和骨干企业的发展。一方面，对一些重点优势产业，在用地、用电、用水、厂房建设、税费让利、企业技术创新和管理创新等方面制订优惠政策，营造比其它地方更加优惠、宽松、便利的投资环境；另一方面，对一些产值上亿元的企业或重点项目，在享受共性政策的基础上，由政府与企业签订扶持与发展协议，实行“个案扶持政策”，根据企业新上项目、新增产值、税收和就业人数，明确在用地优惠、用电保障、贷款担保等方面的扶持和服务。三是建立优质服务机制。对达到一定规模的生产性项目，除了给予投资者和经营者特殊礼遇外，按照“一个项目，一名领导、一个协调小组、一个责任单位”的模式，实行全程跟踪协调服务，代理项目建设涉及的审批事项、用地协调、用工培训及政策兑现等。
（二）构建稳定可靠的社会公共安全防范体系。一是建立社会治安安全网。整合公安、交通等部门职能，运用电子技术，建立反应快速、运转协调的指挥中心。深入开展创建“平安上杭”活动，推进群防群控和社会治安综合治理，构筑安全、高效的社会治安和交通安全防控体系。二是建立公共卫生安全网。整合各有关部门的检测、检验资源，加快县综合检测检验中心建设；充分利用现有通讯信息手段，建立完善乡村重大疫情监测网络，形成纵横贯通的公共卫生信息网络和疫情信息报告网络，着力提高我县疾病预防与控制、应急预警与处理、疫情收集与报告、监测检验与评价、健康教育与促进、技术管理与服务等方面的水平。三是动物防疫安全网。按照大户自行负责、散户统一防疫的原则，强化养殖大户的动物疫病防治责任，健全村级动物检疫员和县乡防疫站工作机制，构筑以县动物疫病防治中心为基础、乡村防检一条线的动物疫病防制网络，提高动物疫情监测和疫病防治水平。四是建立和完善灾害防治安全网，按照“统一规划、标本兼治、突出重点、分步实施”的原则，建立以政府为主、动员全社会力量参与的防灾减灾体系，重点抓好“一江两河”防洪防污工程体系、蓄水工程体系、中尺度灾害性天气预警体系、人工降雨工程及防汛指挥体系建设，建立和完善森林病虫害、农作物病虫害的预测预报和防治体系，全面提高抗御自然灾害的能力。五是建立应急处置安全网。进一步健全突发性事故信息报告、科学决策、防灾救灾和恢复重建机制，加强应急专业队伍和志愿者队伍的建设，建立统一领导、分级负责、职责明确、运转有序、反应迅速、处置有力的应急处置体系。
（三）搞活城镇建设管理体制。在总体思路上，必须坚持把市场经济中的竞争理念、经营意识、经营机制和经营方式等多种要素运用到城镇建设与管理上，最大限度地把构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地、地下矿藏等）、人力作用资本（如道路、水电、通信等基础设施和公共设施）及其相关的延伸资本（如道路、公园的冠名权、城镇文化、城镇政策等无形资产）等进行聚集、重组和运营，谋求城镇的自我积累和自我发展，实现城镇资源的有效配置和效益最大化、最优化。在具体运作上，一是推进土地资源的市场化经营。不断深化县城总规，加快小区详规编制，合理配置城镇土地，提高土地级差，同时，坚持和完善土地收购储备制度和土地招标竞卖制度，通过土地转让、土地隐形收入来获取建设资金。二是加大城镇基础设施盘活力度。转变长期在人们思想中市政公用设施属于无偿服务型、共享型的公共产品的观念，按照“谁投资、谁受益”和“谁使用、谁付费”的有偿使用原则，有偿有期转让一些公园、公厕、公共汽车线路、户外广告等城市公共设施的使用权和经营权；引入民间资本投资供水、供气等公用设施，同时，加强产品质量和价格监管；整合盘活城区事业单位和国有企业资产，筹集城建资金。三是创新城镇公共管理体制。逐步将县园林管理所、县环卫所等单位的城镇公共事业管理权与经营权、具体作业权进行剥离，把城镇环境卫生、绿化等的维护管理、垃圾清运等向社会公开招标，进行市场化营运。四是推进城镇无形资产“有形化”。按照“政府搭台，市场运作，谁投资，谁受益”的原则，将城镇的公园、街道、桥梁、文体场馆等公共设施的冠名权、黄金路段广告位等无形资产，进行有偿有期转让或拍卖、租赁。
（四）创新社会事业建设投入体制。按社会主义市场经济体制改革的要求，除公益性很强、有关产品和服务涉及国家长远利益或大多数公众基本利益的社会事业项目由政府主办外，其它经营性的社会事业逐步引入竞争机制，通过市场化运作，实行非国有化的改革，按照强化公益性，放活经营性的原则，实现社会事业的国有产权转移或重组为多种经济成份。一是继续按照调整教育布局、调整教师队伍、学校后勤社会化的思路，在确保抓九年义务教育的同时，积极创新教育办学体制，推进教育事业适度超前、均衡、健康发展。二是按照政企分开、政事分开、管办分离的原则，发展文化、体育事业和文化、体育产业，即公益性的文化体育设施建设以政府投入为主，经营性的文化体育设施建设实行政府扶持、市场化运作，增强活力。三是按照“管好一块，放活一块”的要求，在抓好公共卫生防疫体系建设的同时，放开搞活医疗救治体系，深化人事、分配制度改革，推进卫生事业发展。
（五）创新人力资源开发体制。一是人才留住、引进机制。推进名师、名医等骨干专业人才特殊津贴，留住人才。鼓励企事业单位引进各类人才，对具有高级职称专家、拥有自主知识产权和高新技术的专门人才、具备实用技术的技能型人才、自带资金来杭创业的经营管理人才给予特殊礼遇，享受政府特殊津贴，在子女上学、配偶就业等方面开设“绿色通道”。二是技术培训机制。鼓励企业开设技能培训班或委托职业技术学校进行用工培训，提高工人技术水平，对企业自办技术培训中心及职业技校开展用工培训的给予补贴或奖励，由政府出面邀请有关专家开设讲座或进行技术培训。三是完善干部管理机制，建立灵活有效的工作激励机制、人才奖励制度，健全机关事业单位工作人员合理流动、晋升、培训及分配制度，充分调动干部的工作积极性。四是农村人力资源开发机制。在稳定发展基础教育的同时，有针对性地发展职业技能教育，围绕让农村劳动者能掌握一技之长、能充分就业、合法权益能得到保障这三大目标，建立健全就业培训、就业推介、社会保障三大体系，不断提高农村人力资源开发的层次和水平。
（六）推进行政管理改革与创新。一是完善行政审批体系。结合《行政许可法》的实施，深化行政审批制度改革，清理行政审批项目，简化审批程序和手续。对确需保留且需多部门审批的事项，打破部门间的条块分割，实行集中审批、联合审批。二是建立健全行政执法体系。对各个部门的执法状况进行逐个研究，根据部门特点和实际需要确定执法方式，或综合执法，或联合执法，或委托执法。同时，加强执法队伍建设，提高执法水平。三是健全行政监督体系。推行政务公开，建立健全重大事件社会听证制度，提高政府运作的透明度。整合现有督查资源，完善督查制度，强化审计监督，制订完善预防腐败的工作机制、制度。此外，要加快公共行政管理改革，按照有所为、有所不为的原则，转变政府职能，提高政府效率。
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